中国改革进入深水区后，意想不到的新困难

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posted on 11 Aug 2022 under category 政治经济

节选自《比较》2020年第3期，原文标题《从体制机制视角看政策的非预期陷阱》。本文为原作者个人观点，不代表本公众号观点。

在中国经济从高速增长转入高质量发展的过程中，改革进入深水区，新旧矛盾集中凸显。只有良好的动机，并不能确保带来良好的效果，一些政策措施在推进时出现了设计之初没有预想到的问题，即非预期影响或陷阱。

一、政策、体制、机制

制度经济学和组织行为学研究，揭示了体制和机制如何互相影响政策效果，具有重要参考价值。

从体制的角度，经济中各种制度互相依存、互相制约，形成复杂的系统，改革可能导致旧体制失灵，在新体制尚未完全建立时，造成非预期的影响。

从机制的角度，如果微观主体的激励和约束机制存在扭曲，政策可能出现非预期影响。微观主体的利益和偏好，决定他们对政策的反应，进而影响政策效果。群体自利形成的利益集团可能阻挠政策实施，导致政策难以推进、执行不足、或者过度执行。

如果政策激励和约束扭曲了经济行为，也可能导致政策出现非预期的影响：

  • 多区域经济结构，使得地域之间可以展开竞争，从而提高效率，但也有可能造成地方保护主义等扭曲。

  • 压力型体制，通过自上而下传递行政压力，有助于贯彻上级政策意图，但也限制了下级因地制宜的空间。

  • 运动型治理，依靠政治动员的方式，有利于调动各方资源“集中力量办大事”，但也可能导致政策执行过度。

二、历史经验和当前特点

改革开发40年的三大历史经验是：增量改革、渐进试点、以开放促改革。改革不是一蹴而就，而是通过三大经验，设计适当的激励，调动农民、居民、企业、地方政府等市场参与主体积极性，实现了纷繁复杂、有序持续的体制机制调整。

  • 增量改革，在不触动既有存量利益的前提下，以增量扩张带动存量优化，进而提高整体经济发展质量。

  • 渐进试点，通过在部分单位和市场主体中的试验，探索体制机制创新，既能推进改革，还能防范出现颠覆性错误。

  • 以开放促改革，通过营造竞争、公平、开阔的改革环境，激发“干中学”，向国际市场靠拢，促进经济体制改革走向深化。

随着改革进入深水区，历史经验的适用性正在发生重要的边际变化：

  • 增量改革的空间在缩小，继续改革难免触动存量利益。

  • 渐进试点的适用性在降低，新的改革系统性全局性更强，有的改革牵一发而动全身，试点不容易准确评估效果，也不容易控制风险。

  • 以开放促改革面临的内部惰性和外部阻力在变大，我国已经成为世界第一大贸易国，扩大开放不像改革开放初期那样紧迫。同时，随着全球民粹主义、贸易保护主义兴起，我国面临的外部摩擦和冲击增多。

我国当前体制机制特点，突出体现在：政府和市场、国有企业和民营企业、中央和地方 三对关系上。

三、案例分析

第一部分，以前较为成功，但近年效果低于预期的领域：

  • 鼓励民营企业发展
  • 推动中小商业银行市场化改革
  • 自贸区试点

第二部分，近年为解决新问题推出的政策：

  • 煤改气、南猪北养政策
  • 治理银子银行、规范社保征收
  • 新能源产业政策、政府引导基金等产业支持政策

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我们归纳了具体成因背后的深层次因素：

  • 时代背景。21世纪以来，内外部世界的复杂性和多样性上升，社会主要矛盾发生深刻变化，政府的目标更加多元，叠加周期性因素，对治理能力，特别是多目标平衡能力，提出了更高的要求。
  • 体制及运行机制的扭曲。随着改革进入深水区，历史经验的边际收益递减，边际成本递增，出现改革阻力变大，体制完善步伐放慢，甚至自发退化的现象。
  • 政策设计和执行机制的扭曲。主要体现为具体政策层面的若干问题。

综合上面三个深层次因素，非预期性影响存在一些外因，但更多是内因，既包括体制及其运行机制的扭曲，也包括政策的多目标平衡难题，还包括政策设计和执行机制的扭曲。

四、建议

体制扭曲：改革贵在力度适当，持之以恒。如果改革受阻，政策力度越大，其效果反而可能越差。

  • 短期内政策力度不是越大越好，而是需要适应体制和外部环境约束，保持政策弹性。

  • 长期内，不能以政策代替改革，而需要不懈改革，打破体制约束，克服体制自发退化，推动体制不断完善，使好的政策实现预期效果。

执行偏差：不能只靠自上而下强化问责，而要利用自下而上的信号：

  • 一是市场提供的价格信号，让自下而上汇总形成的市场信号成为调节政策执行力度的重要参考。

  • 二是下级在执行中获得的信息，下级掌握具体执行的一手信息，应当允许博弈和试错，动态调整优化政策力度。

  • 三是分散的民意，应当利用信息技术手段，充分征询分散的民意。

边际阻力：理顺政策参与主体，尤其是重要“边际力量”的激励机制，化解推进改革的主要障碍：

  • 对部委，由于改革的成本收益不对称，可能需要考虑更高层面协调。

  • 对地方政府，应形成长期激励，如强调民生绿色GDP，兼顾民生、环保和增长，避免过度使用短期激励，尤其强烈的负面激励。

好的政策很难完全靠自上而下精准设计出来，背后既有信息不完全、有限资源、认知局限等方面的约束，也因为经济体系的复杂性，以及利益大调整、结构大分化的时代背景。

好的政策也不是完全自下而上的，部门利益的阻挠仍需要上层来破除。所以，好的政策往往是博弈试错、动态调整、不断完善的结果。